為落實“166號文件”，浙江省近期印發《浙江省耕地與其他農用地“進出平衡”實施意見》(下稱《實施意見》)，嚴格管控一般耕地轉為其他農用地。
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所謂“166號文件”，即自然資源部、農業農村部、國家林業和草原局2021年印發的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》。該文件提到，為守住18億畝耕地紅線，確保可以長期穩定利用的耕地不再減少，有必要根據本級政府承擔的耕地保有量目標，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”。
至于“進出平衡”的定義，據“166號文件”顯示，除國家安排的生態退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，應當通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。
中國地質大學(北京)土地科學技術學院教授趙華甫對第一財經記者表示，“166號文件”明確提出了耕地用途管制及其具體管控措施和要求，是繼1998年全面修訂的《土地管理法》明確提出國家實行土地用途管制制度以來，對該制度的進一步細化和深化。
趙華甫表示，“十分珍惜、合理利用土地，切實保護耕地”是我國一以貫之實施的土地基本國策。“我國經濟發展使用土地的主要矛盾，已經由農業和非農建設之間的保護和占用的矛盾，轉換為特色經濟發展、林草生態建設與城鄉建設和耕地尤其是永久基本農田保護空間的多重沖突。”
禁止“轉出”與“轉入”的情形
根據《實施意見》，耕地“進出平衡”實施范圍包括“耕地轉出”和“耕地轉入”。與之對應的是，禁止“耕地轉出”、禁止“耕地轉入”。
《實施意見》規定，永久基本農田，糧食生產功能區、高標準農田、管護期內或指標庫內補充耕地項目范圍內的一般耕地(糧食生產功能區、高標準農田中的灌溉和排水設施、田間道路、農田防護林等配套建設除外)等五類情形禁止“耕地轉出”。
在禁止“耕地轉入”的情形中，《實施意見》提到，禁止在生態保護紅線、自然保護地、飲用水水源一級保護區、25度以上陡坡地、河道湖區、鹽堿化、土壤嚴重污染等區域內新墾造或復墾耕地；禁止毀林毀草開墾耕地。
對于耕地“進出平衡”，易居研究院研究總監嚴躍進對第一財經記者表示，從定義來看，這一制度強調了數量和質量的概念。同時，也系統結合了轉出和轉入兩個工作。
針對“違規在一般耕地上挖湖造景、種植草皮”這一禁止“耕地轉出”的情形，嚴躍進稱，這與房地產、城市發展有很大關系。近年來，一些城市的房地產建設中，確實有部分占用耕地資源大造公園等違規操作。
他認為，耕地“進出平衡”制度，更強調動態調整、質量管控要求等內容，有助于牢守耕地紅線。
關于耕地“進出平衡”，趙華甫提到，應立足資源本底，注重系統治理。
前者指的是，充分應用耕地質量分類成果、與農用地分等成果相銜接、與耕地質量等級評價等結果相銜接，避免“上山入海”式、“進劣出優”式的“進出平衡”現象發生，避免高肥力等級、高設施配套的耕地流失。
后者指的是，注重統籌兼顧系統建構、部門聯動協同推進、分類施策提高效能。以部門聯動協同為例，耕地管理職責現已逐步明確，耕地數量保護、規劃安排，與質量建設、利用管理有關職能分屬不同部門，需要統籌協同，系統治理。在編制耕地“進出平衡”方案時，要摒棄閉門造車，開門編制，在符合國土空間規劃和相關部門專項規劃前提下，由自然資源部門牽頭，發展改革、農業農村、林草、環境、建設等部門參加，與鄉村振興規劃各類涉農項目安排，尤其是國家現代農業園區建設、高效設施農用地建設項目等有效結合，精準對接現代農業、都市農業、生態農業等發展需求，客觀、科學布局耕地調出地塊的空間，通過耕地有進有出，進出平衡，同步優化農業生產格局，彰顯農業產業主導功能及多功能特征，滿足不同地段、不同經濟階段農業綜合效益，放大耕地保護和管控政策的紅利。
耕地“占補平衡”至今已26年
耕地“進出平衡”的制度基礎，是“占補平衡”。1997年，中央首次提出“耕地總量動態平衡”的要求，以及“占用耕地與開發、復墾掛鉤”的原則。1998年，新修訂的《土地管理法》就以法律形式明確了“占多少、墾多少”的原則，并要求占補耕地“數量和質量相當”。1999年1月起實施的《土地管理法實施條例》對耕地“占補平衡”進一步說明。
盡管確立了耕地“占補平衡”制度，但執行過程中，卻出現了“占多補少，占優補劣”等現象。
針對這套已存在26年的耕地“占補平衡”制度體系，趙華甫評價稱，集中體現了我國土地管理制度底線思維的特色。在基本實現耕地占補平衡有余目標的同時，還倒逼地方創新各類舉措，集約節約現有建設用地，促進用地機制模式創新。
四川大學經濟學院教授、經濟系主任姚樹榮在接受第一財經采訪時表示，我國后備耕地資源嚴重不足，靠土地整理來增加耕地面積已無多大潛力。今后，耕地保護應該更多轉向質量提升，要質量要產能。同時，糧食安全的重心也應從保護耕地轉向更多依靠科技力量。
需要說明的是，“占補平衡”與“進出平衡”這兩項制度的側重點明顯不同。
趙華甫認為，前者著眼于控制建設用地的粗放、無序擴張，控制“非農化”，其實質是耕地建設占用和補充的平衡，在推進城鎮化、工業化的同時確保耕地面積和產能總體穩定；后者聚焦的是耕地與其他林地、園地、草地、設施農用地及其他農用地的轉換管控，從制度層面防控“非糧化”，旨在確保糧食播種面積和產量，確保中國飯碗主要裝中國糧。
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