機票退改簽頑疾緣何久治不愈
專家稱，矯正不公平交易規則需倚仗司法力量
我國民航退改簽費用亂象之所以久治不愈，主要原因在于，政府希望放活市場，但航空公司與機票銷售代理企業卻借此謀求自身利益，根治該頑疾，還需要強化市場競爭和加強監管。
“即便乘坐飛機出差、旅游已是家常便飯，但每次購買機票時還是戰戰兢兢的，會反復確認自己的行程時間，因為機票的退改簽費用往往很高，很多時候甚至不能退也不能改，一旦行程遭遇變化，機票錢就白白浪費……”北京消費者李女士談道。
其實，對機票退改簽亂象倍感焦慮的不單是李女士一人。4月24日，江蘇省消費者權益保護委員會(以下簡稱“江蘇省消保委”)發布的《江蘇省消費者飛機票退改簽情況調查報告》(以下簡稱《報告》)顯示，目前，機票退改簽費用總體較高，甚至有商家的退票費為票價3倍以上;此外，行程、票價相同，不同航空公司退票費卻相差一倍;特價機票基本不退不換。很多用戶都對此頗為不滿。
據了解，此次《報告》調查對象為南方航空(10.450， 0.00， 0.00%)、東方航空(7.620， 0.00， 0.00%)等8家航空公司，以及攜程旅行網、去哪兒網、飛豬旅行網、藝龍旅行網等7家互聯網機票銷售平臺。
一時間，機票高價退改簽的問題引發輿論關注。5月4日，中國民航局對外作出回應，已責令民航華東地區管理局、中國航空運輸協會協同江蘇消費者權益保護委員會進行調查，對確有違反民航法律、法規等行為的銷售代理人，將予以嚴肅處理。
事實上，近年來，市場上機票退改簽規則混亂、退改簽費用居高不下，已經成為民航業內老生常談的頑疾。緣何此頑疾久治不愈，業內觀點認為，這背后既有航司原因，也有部分中小代理采取不規范的措施有關。
退改簽費用畸高 應有限制
“代理商太坑了，從香港到底特律的經濟艙機票，買的時候花費5100多元，改簽費卻收5200多元，我已經提前兩個月申請改簽，而且還是計劃把出發時間改簽成半年以后，為什么費用會這么高呢?”談起最近的一次購票經歷，消費者黃英(化名)就氣不打一處來。
黃英的遭遇并非孤例。《報告》顯示，參與調查的消費者中，有79.6%消費者有過退改簽的經歷，其中，30.7%表示提前很早改簽但仍然被要求收取高額改簽費用，23.5%遇到過退票費用比機票價格高的問題，22.7%遇到過代訂機票網站收取的退票費高于航空公司官網的退票費的情況。
其中，此次在線下抽樣調查中發現有一例樣本，其退票費用是機票價格3倍以上——在飛豬上，從南京到香港，供應商北京正櫓航空服務有限公司提供的機票價格為900多元，但起飛前24小時前退票費為3000元，起飛前24小時后退票費3800元。
北京市法學會旅游法學研究會副秘書長李廣向法治周末記者介紹，目前機票退改政策沒有統一的標準，均由各航空公司或航空代理人自行確定。航空公司或航空代理人在確定退改政策時，一般均會根據機票的艙位等級、折扣程度、預售期限等因素，結合自身的收益管理，規定不同的政策。這就導致了在市場上消費者會看到不同的航空公司政策，甚至是同一航空公司不同的預售期或折扣機票都會有不同的退改政策。
“退改政策的不統一是很正常、很合理的市場現象，是民航市場供需關系博弈的市場平衡結果。不正常、不合理的，是畸高的退改費用以及不公開、不透明的退改損失的標準。”李廣談道，乘客購買機票后要求退票或改簽，可以視為一種違約行為，理應承擔相應的違約責任。但是，違約責任也有相應的限制條件，合同法和最高法發布的合同法司法解釋中，對畸高的違約金進行了具體的限制。因此，如果航空公司或機票代理機構規定的違約金比例畸高，消費者是有權利向法院請求予以減少的。
5月4日，飛豬相關負責人向法治周末記者介紹，飛豬國內機票嚴格按照航空公司標準進行退改簽，之所以出現前述退票費遠高于票價的現象，是因為商家將規則寫錯所致，如果實際發生退改行為，是不可能收取超過票價的退票費的，目前，已要求商家將產品整改好后再上線。
特價機票不退不換是霸王條款
除了退改簽收費高之外，特價機票不退不改簽，也是消費者經常遇到的情況。記者在多家OTA平臺上看到，一些3折左右的機票顯示僅退機建燃油費、不可簽轉。
消費者樊剛(化名)最近就正在為這件事鬧心。樊剛稱因出差需要，他在藝龍旅行平臺買了一張4月19日從天津到海口的機票，折扣為3折左右。后因事情有變，便于4月11日提出想要更改延后到6月22日的同一航班機票。不過，廈門航空公司客服回復稱，根據公司規定，折扣票不能退票也不接受改簽，如行程發生變化只能重新購票。
“我的改簽行為給航空公司造成的損失，我可以承擔，但是航空公司單方面就規定不退不改，對消費者來說不公平。”樊剛不滿道。
《報告》指出，商家就高折扣特價票不予退改簽給出的理由是退改簽時，票價已調整至低折扣甚至是無折扣機票，消費者的退票使得商家可能失去了再銷售的時機，因此不得退改簽。但是如從消費者的角度來看，如將該高折扣機票仍作為特價機票銷售，因其價格優勢仍可以銷售，航空公司并無損失，甚至可以通過適當降低折扣率，還會有盈余。《報告》建議管理部門，一方面，要規范特價機票的范圍，另一方面，不得規定嚴重侵害消費者權益的不公平格式條款：“特價機票不得退改簽”等。
李廣認為，很多航空公司或機票代理機構的政策均以“機票售出不得取消、不得改簽”等進行表述，剝奪了消費者變更和取消航空運輸合同的權利，涉嫌構成霸王條款。
不過，一位不愿具名的航空公司工作人員坦言，退改簽政策是對于航空公司、消費者共同的約束行為：就特價機票而言，航空公司付出了遠期收益機會，消費者付出的是遠期日期不能改動的機會。一旦取消“特價機票不得退改簽”，航空公司的機票更容易被黑代理抓取，但退票時又不付出任何成本，形成大量的虛占座位，直接導致普通消費者買不到低價機票。
對此，江蘇省消費者權益保護委員會副秘書長居上在接受法治周末記者采訪時表示：“我們認為收取適當的退改簽費用，消費者可以接受，但不區分情況就規定特價機票不得退改簽，則排除了消費者權利，加重了消費者責任，違反了消費者權益保護法和合同法的相關規定，屬于嚴重侵害消費者權益的不公平格式條款，應當改正。”
規則缺乏下由各航司單方決定退票費
據了解，1996年施行的《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》曾就退票收費情況作了具體規定，如旅客在航班規定離站時間24小時以內、兩小時以前要求退票，收取客票價10%的退票費等。
不過，《報告》顯示，在2004年中國民用航空總局第124號《中國民用航空總局關于修訂〈中國民用航空旅客、行李國內運輸規則〉的決定》刪除了上述相關規定，因此，目前國內并沒有統一的退票費用規則，實際操作中都由各航空公司單方面決定。
記者注意到，南方航空運營的微信公眾號“南航電商頭條”于5月4日作出回應稱，航空公司制定客票退改簽條件時均嚴格遵循民航局1996年制定的規則及2004年公布的修訂決定，總的來說遵循商品價值規律，即機票折扣率越高，退改費率越高，并在此基礎上盡可能均衡旅客權益和航空公司風險。一直以來，南航國內客票退改簽規則同等適用于所有渠道。之所以產生“天價退改費”，是因第三方代理擅自修改航空公司客票退改收費規則，同時沒有充分履行告知旅客的義務，從旅客退改簽環節中惡意賺取不正當收入。
上述不愿具名的航空公司工作人員也告訴法治周末記者，消費者認為退改簽費用高，往往是“黑代理”或者是OTA將機票與其他產品捆綁后，自行制訂的退改簽費用，不代表航空公司;另一方面也和消費者在訂票時，沒有仔細閱讀訂票規則有關。
中國政法大學航空與空間法研究中心研究員張起淮介紹，目前，民航現行的通常做法，是由航空公司將其退改簽的規則在運輸條件中予以明確，報民航主管部門審查備案并公示，之后作為航空旅客運輸合同的主要內容。但現階段，往往就是航空公司只要備案、公示就了事，在定價過程中沒有嚴格依照我國價格法等法律法規履行聽證程序。
“我國民航退改簽費用亂象之所以出現且久治不愈，主要原因在于，政府希望放活市場，但航空公司與機票銷售代理企業卻借此謀求自身利益，甚至出臺霸王條款。”張起淮表示。
建議盤活市場與加大監管力度并舉
針對機票退改簽亂象，張起淮建議，民航局要承擔起部門責任，物價部門、國家工商部門等監督部門應加強監管;此外，要發揮多元化調解機構的作用，通過調節和裁定，讓一些不合理的典型案例得到處罰和處理。
江蘇省消保委則建議參照1996年《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》就退票費規定一定的幅度比例，方便各航空企業參照。
不過，民航資源網專家韓濤向法治周末記者表示，民航局后來之所以放開權限，對退改簽沒有作統一規定，是市場經濟和市場多樣化的決定;如果要求市場主體參照行業主管部門規定的固定數值制定標準，不符合市場原則，也不利于航空公司以及航空公司和其他交通經營者的公平競爭。
“政府在這些具體市場行為上，只用宏觀上給予法規、航規的約束，設定一個上下限，航空公司在該范圍內充分競爭，根據不同的運營模式提供給消費者更多的選擇，如果某家航空公司做得不合理，也會遭到消費者用腳投票。”韓濤說。
另外，韓濤認為，行業主管部門也應對下游代理進行管理，因為航空公司與OTA平臺、代理商之間是合同關系，航空公司沒有執法權，無法約束違規代理行為。而在“提直降代”背景下，高價退改簽的亂象，往往是部分代理商“不擇手段”謀求利益所造成。
李廣也持相同觀點，他認為，目前迫切需要的，不是政府制定規則去約束企業行為，而是消費者或消費者組織要勇于和善于使用司法的力量去矯正不公平的交易規則。
記者了解到，江蘇省消保委對以上15家涉事企業啟動了約談程序，預計在5月中旬進行正式約談。居上表示，希望各企業和主管部門能兼顧各方面利益訴求，制定統一合理的機票退改簽標準規則，促進市場公平有序，切實保障消費者合法利益。
記者了解到，目前，攜程、飛豬、同程藝龍等企業先后宣布，將加強平臺對機票退改簽業務的管控，確保與航空公司相關規定一致。
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